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3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》发布，外部环境不确定难预料因素增多背景下，以国内区域经济高质量发展的确定性拥抱外部的不确定变得更加重要。结合纲要内容，本文从“十四五”区域经济进展、“十五五”区域经济面临哪些新使命，“十五五”区域经济又有哪些新提法梳理出区域经济三方面重要内容：
首先，“十四五”时期区域经济有哪些新进展？一是区域发展差距缩小进展不明显。南北方差距尽管整体有所改善但仍较大，南方GDP总量占全国的比重仍整体领先北方约30个百分点。除西部外，中部、东北与东部的相对差距均有所扩大。省际看，区域发展差距“十四五”后期呈扩大趋势。城乡看，城乡居民收入相对差距收敛，但绝对差距仍不断走扩。二是区域发展战略总体执行较好。以全国国土空间规划为支撑，在区域发展专项座谈会及政治局会议审议通过相关区域发展政策文件基础上，各区域发展功能定位更清晰、优势互补更有效、联动共治更紧密、发展活力更充沛。三是区域发展体制机制迎来重要突破。中央和地方区域协调发展领导小组相继成立助力破解区域发展深层次体制机制问题。央地合力推动全国统一大市场建设向纵深推进。全国首部“飞出地”地方性法规出台，为区域合作互助提供全国样本。横向生态补偿机制更加完善，但粮食产销区横向补偿机制尚未有效建立。
其次，“十五五”时期区域经济发展面临哪些新使命？一是在外部环境面临较大不确定难预料因素背景下，双循环发展格局中内循环主体地位更加重要，需要增强国内大循环内生动力和可靠性。这便内在要求改变以往地方政府竞争产生的区域小市场和地方保护主义，构建全国统一大市场，提升要素配置效率，有效发展超大规模市场优势。二是鉴于“十四五”时期我国区域发展差距改善不明显，以及纲要提出“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的目标要求，未来五年需要进一步加力缩小区域发展差距。三是产业链、供应链不确定不稳定因素增多背景下，以新安全格局保障新发展格局更为迫切，区域产业布局需从以往以效率为导向转向效率和安全并重，优化重大生产力布局。
最后，“十五五”时期区域经济发展有哪些新提法？一是更加注重以科技引领现代农业发展，发展农业新质生产力。二是补齐农村道路、供排水等短板，推动农村基本具备现代生活条件。三是以产业振兴为要义，更加关注因地制宜培育县域经济。四是首次提出发挥区域战略叠加效应以更好激发政策效能。五是以城市群为载体，跨区域跨流域大通道基础设施互联互通为基础，健全跨区域合作机制为保障推动区域联动发展。六是从加强改革攻坚、政策赋能、要素保障三方面发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。七是注重优势互补协调发展，突出因地制宜发展新质生产力，同时首次提出促进南北方协调发展。八是以人为本推进城镇化，重点做好农业转移人口市民化、都市圈建设、城市创新能力提升、因地制宜推进以县城为重要载体的新型城镇化建设四方面工作。九是注重优化重大生产力布局，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施，关注发展的安全性。十是注重海洋领域高水平科技自立自强，向海洋要增量，加快建设海洋强国。
风险提示：1. 国内外政策理解及落实不及预期的风险；2. 国内外发展环境出现重大变化的风险。
“十四五”期间，不同空间尺度看，我国区域发展差距改善不明显。南北方发展差距虽小幅改善，但整体差距仍较大。南方GDP总量占全国比重对北方的领先优势由2020年的29.74个百分点小幅收窄至2024年的29.67个百分点，但仍整体领先北方约30个百分点，且没有较为明显的趋势性好转。南北方人均GDP绝对差距持续扩大，相对差距在“十四五”后期也呈上升趋势。
四大区域看，西部和东部的相对差距改善，但中部、东北地区与东部的相对差距则有所扩大。GDP总量看，东部GDP总量与西部的比值由2020年的2.47下降到2.44，东部与中部和东北的比值则分别由2020年的2.38、10.32进一步上升到2024年的2.45、11.07。人均GDP呈现出相同趋势。此外，板块内部的差距也呈现出进一步加剧趋势。
省际看，“十四五”期间区域发展差距缩小也不明显，后期更是呈现出扩大趋势。综合变异系数、泰尔指数、组内极大值/极小值三个指标看，相比2020年，尽管变异系数和泰尔指数有所下降，但组内极大值和极小值的比值则有所上升且“十四五”后期三大指标均呈现不同程度的上升趋势。城乡来看，“十四五”期间我国城乡居民收入相对差距不缩小，城镇居民收入与农村居民收入的比值由2020年的2.6下降至2025年的2.3。但从绝对收入差距看，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势，农村居民与城镇居民的收入差距由2020年的2.7万元扩大至2025年的3.2万元。
区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略构成了我国区域发展战略的有机整体。“十四五”期间，区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略以较高规格较大密度推进。围绕西部大开发、东北振兴、中部崛起、京津冀协同发展等区域协调发展战略和区域重大战略，总书记均专门主持召开座谈会或政治局会议审议通过有关区域发展的政策文件。中央和地方也积极推进主体功能区战略和新型城镇化战略。新型城镇化战略方面，今年7月，中央城市工作会议召开，总书记出席会议并讲线月份《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》印发，科学定位了我国城镇化发展所处的历史阶段以及未来一个时期城市工作的主要目标和任务。主体功能区战略方面，首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发实施，全国统一的国土空间规划体系总体形成；长江经济带—长江流域、京津冀、黄河流域等重要流域（流域）的国土空间规划国务院批复实施。
区域协调发展体制机制是推动区域发展战略政策落地、实现区域协调发展的制度保障。“十四五”期间，中央和地方区域协调发展领导小组相继成立，助力区域战略统筹机制更加完善。市场一体化体制机制加快推进，区域合作互助机制也取得较大进展，但以粮食产销区横向补偿机制为代表的区际利益补偿机制进展偏慢。
未来五年，我国经济社会发展面临的外部环境将更趋复杂严峻。纲要对此也进行了详细阐释，具体而言主要包括三方面，一是世界变乱交织、动荡加剧、地缘冲突易发多发，全球治理赤字加重、安全问题凸显。二是单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足，风险累积。三是大国博弈更加复杂激烈。外部环境的复杂严峻使得实现中国式现代现代化的主要依托是强大的国内市场，国内国际双循环的新发展格局中，内循环主体作用重要性进一步凸显。
增强内循环内生动力和可靠性内在要求便是建设全国统一大市场。分税制背景下，中国经济增长的模式主要是以地方政府竞争为主，各地出于自身利益最大化考虑，容易产生地方保护主义，地方小市场。整体会造成资源错配，产生效率损失。内循环畅通背景下则需要进一步打破区域经济小市场，建设全国统一大市场，提升要素配置效率，有效发展超大规模市场优势。以“五统一、一开放”为基本要求，纵深推进全国统一大市场建设。
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，但正如本次规划纲要所说，我国发展不平衡不充分问题仍然突出。为解决好发展不平衡不充分的问题，纲要提出“十五五”时期全体人民共同富裕要迈出坚实步伐。而缩小区域发展差距便是实现全体人民共同富裕的内在要求之一。正如报告前文所指出的，“十四五”期间尤其是后期，我国区域发展差距呈扩大趋势，尤其是板块内部的差距呈现出较为明显的分化。在此背景下，实现更加平衡和充分的发展还需要进一步加力。只有未来五年共同富裕迈出坚实步伐，2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展才具备更坚实的基础，从而保障基本实现社会主义现代化。
以新安全格局保障新发展格局是“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。而区域协调发展便是统筹发展与安全的关键支撑。国家安全涉及政治安全、国土安全、经济安全等诸多领域，维护国家安全是推进中国式现代化必须要面对的重要问题之一。安全和发展是一体两翼，没有发展，其他一切活动便无从谈起，这也是规划纲要重提以经济建设为中心的重要考虑因素之一。但没有安全，发展也无法正常进行，发展成果也难以得到切实维护。当前和未来一个时期，外部冲击导致全球产业链、供应链风险大幅提升，“卡链”“断链”“掉链”风险上升，国际循环难以有效保障。我国产业链、供应链不确定不稳定因素增多。这便需要优化重点生产力布局，将以往以效率为主导导向进行的产业布局，逐步转变为以安全和效率并重的产业布局，推动部分布局较为集中的产业适度转移，以提升重大生产力抵抗风险的能力和水平。
本次规划纲要相比“十四五”，更加注重发挥科技创新对农业的引领作用。主要体现在三方面，其一是提出深入实施藏粮于地、藏粮于技战略。二是将强化农业科技和装备支撑作为单独一节列出，提出要实施农机装备高质量发展行动，同时提出围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。三是在部署发展设施农业有关工作时，纲要明确提出要积极发展合成生物技术，拓展新型蛋白来kaiyun官方网站 开云平台源。背后也隐含着向科学技术要生产力，大力发展农业新质生产力的关切。
对比“十四五”规划纲要，本次纲要新提出要推动农村基本具备现代生活条件。农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。相比二十届三中提出的坚持农村优先发展，二十大报告提出的加快农业农村现代化，本次纲要目标更为明确。从纲要专栏看，未来五年农村现代生活条件工作重点是因地制宜补齐农村道路、供排水、卫生厕所改造、生活垃圾和污水处理、养老服务设施等短板。纲要正文也明确提出扎实推进农村道路、供水、污水治理、能源、物流、信息等设施建设和维护。改善县域普通高中和寄宿制学校办学条件，持续整治提升农村人居环境，以钉钉子精神解决好农村改厕、垃圾围村等问题。
乡村振兴，关键在于产业振兴。和十四五规划纲要相比，本次纲要同样关注以县域经济为重点的乡村产业发展，但体现出更加因地制宜的导向。纲要提出发展各具特色的县域经济，推动农村一二三产业深度融合，因地制宜培育农业强县、工业大县、旅游名县，推动兴业、强县、富民一体发展。而“十四五”规划纲要尽管也提及发展县域经济，但并未强调要因地制宜发展县域经济。此外，纲要还提及要推进农产品加工业转型升级、开发农业多种功能、完善联农带农机制三方面工作以促进农民增收。其中推进农产品加工业转型升级重点工作包括加强农产品市场和流通网络建设，健全仓储保鲜和冷链物流体系。农业多功能开发重点是发展乡村特色产业与乡村休闲旅游、文化体验、农村电商等新产业新业态。完善联农带农机制相比“十四五”规划纲要，更为具体的指出要推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。
对比“十四五”，“十五五”规划纲要首次提出发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应。延续2024年中央经济工作会议“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”表述，“十五五”规划纲要进一步加入新型城镇化战略，将四大区域发展战略均纳入激发区域战略叠加效应之内。从区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略各自的部署，到区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，再到“十五五”规划纲要提出的四大区域发展战略的叠加效应。我们理解这是在区域发展战略框架整体较为完善基础上，区域发展政策的进一步升级。更加注重区域战略间的有机统一，综合效能最大程度的发挥。区域战略的叠加效应是指在一定区域内多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应，避免因不同政策间的掣肘而影响政策实施效果。发挥叠加效应，一要做到战略目标协同，二要做到区域政策衔接，避免不同区域战略目标和政策产生冲突。
对比“十四五”规划纲要，“十五五”规划纲要新提出促进区域联动发展。区域联动对接是实现区域发展的必然要求。推动区域联动发展是坚持区域发展全国“一盘棋”思想的重要体现。依托区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，提高区域战略统筹能力，充分发挥不同区域的比较优势，在联动发展中不断缩小区域间发展差距，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
结合“十五五”规划纲要，推动区域联动发展的主要抓手有三，其一是以城市群的联动发展为载体。以京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝城市群为代表的城市群经济社会发展基础较好，示范带动作用也更强，在支撑经济发展中的作用也日益重要。有望进一步从基础设施硬联通、产业链和创新链协同联动方面进一步加力，提升城市群内部协同联动发展水平，进而带动全国高质量发展。今年政府工作报告也提出支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，重点是打造世界级港口群、机场群、产业集kaiyun官方网站 开云平台群和科技创新中心策源地。
其二是以跨区域跨流域大通道等基础设施互联互通为基础。“十五五”规划纲要提出强化区域基础设施互联互通，推进长江综合运输通道和沿边沿海通道等跨区域跨流域大通道建设，发挥西电东送、东数西算等跨区域重大工程支撑作用。同时，规划纲要在构建现代化基础设施体系方面重点提及了国家综合立体交通网建设、新型能源体系建设、新型基础设施建设等专栏，对未来五年要开展的重大工程进行了披露。
其三是完善规划统筹、利益共享等合作机制，深化跨行政区合作。重点是健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。2023年11月1日广东省通过的全国首部“飞出地”地方性法规《广东省深汕特备合作区条例》是一个较好的立法参考。《条例》以立法的形式明确了深圳和汕尾的权责关系、治理模式、收益分配机制，提供了可复制的法律框架。如深圳市全面负责合作区建设并配合汕尾开展相关工作。通过利益共享、公共服务融合，推动产业转移，制度创新更加接近区域协同发展需求，为发达地区和欠发达地区开展区域合作中可能出现的协调难度大、政策不可预期等问题提供立法参考。
自2022年政府工作报告首次提出“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”以来，支持经济大省挑大梁思路日益清晰。2022年7月政治局会议明确提出“经济大省要勇挑大梁”。今年的政府工作报告再次提出“加强改革攻坚、政策赋能和要素保障, 支持经济大省挑大梁”。十五五规划纲要新提出要发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。我们理解这一举措本质上是国家战略“所需”与重点区域“所能”有机结合的内在要求。从具体内涵看，支持经济大省挑大梁或发挥重点区域增长极作用包括加强改革攻坚、政策赋能、要素保障，从而在推动中国式现代化中走在前作示范。在改革攻坚方面，可能包括加力支持深圳中国特色社会主义先行示范区、浦东社会主义现代化建设引领区、浙江共同富裕示范区、山东新旧动能转换综合试验区建设等。要素保障方面或主要包括强化对重点区域土地、能源、环境、数据等要素保障。如加大超长期特别国债、地方政府专项债对经济大省等区域的支持力度，扩大专项债使用范围，在项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。从空间上看，重点区域或包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区，城市群与都市圈，经济大省，超特大城市。
纲要首次提出鼓励各地发挥比较优势，各展所长。隐含的政策取向便是因地制宜发展新质生产力。总书记关于“十五五”规划建议的说明也明确提到发展新质生产力需要具备一定禀赋条条件，要充分论证现实可行性，规划建议强调因地制宜发展新质生产力就是要引导大家科学理性、实事求是地开展工作，防止一哄而上。纲要再次提出因地制宜发展新质生产力，一则是因为我国幅员辽阔的国土空间背景下各地在资源禀赋、产业基础和创新要素汇聚等方面存在较大差异，客观上要求各地新质生产力发展要与本地资源禀赋、产业基础等相适配。二则从政府运行视角看，以地方竞争为主导的经济发展模式下，地方政府通过制定出台政策推动新质生产力发展更是中央发展理念能否有效落地的关键所在。在五年规划中明确提出因地制宜发展新质生产力可以起到一定的引导作用，避免重复建设与合成谬误。
此外，纲要还首次提出促进南北方协调发展，关注南北发展差距。近年来，北方一些地区产业结构老化、增长活力减弱，面临角度的经济增速乏力、要素流失等风险。从而造成南北差距整体呈扩大趋势。正如报告前文所属，“十四五”期间，我国南北差距仍处于较高水平，且后期有所扩大。在2019年中央财经委第五次会议上，总书记在讲到要正确认识我国区域经济发展新形势时也专门谈到全国经济重心在北方省份增速放缓以后进一步南移，北方地区的GDP占全国的比重下降等现象。以往传统的以东中西维度为主的区域格局发展逻辑已经不能完全覆盖我国区域经济发展的现实。这也充分体现出我国区域经济发展的复杂性。因此，从战略上提出促进南北协调发展，推动南北联动或者以南带北，不仅是基于南北发展差距的积累和显化，也是实现中国经济高质量发展，推动共同富裕和区域公平的内在需要。
重点包括四方面工作，其一是促进农业转移人口全民融入城市。纲要提出全面设立街道或社区公共户口，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件、推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育等具体举措。其二是加强都市圈建设。纲要提出健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。在中西部和东北地区培育若干都市圈，增强中心城市辐射带动能级。其三是注重城市创新能力建设。对比“十四五”规划纲要提出的建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。“十五五”规划纲要提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。将创新置于首位，和去年7月召开的中央城市工作会议精神相一致。纲要提出要实施激发产业创新活力专项行动，提升城市产业创新策源力。其四是推进以县城为重要载体的城镇化建设更加注重因地制宜。“十四五”规划纲要仅提出推进以县城为重要载体的城镇化建设，本次十五五规划纲要提出要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。强化城镇化潜力地区县城产业支撑，吸纳农业转移人口就业安居和返乡创业。
在统筹发展与安全背景下，重大生产力重要性进一步提升。规划建议延续二十大报告、“十四五”规划纲要有关表述，再次提出优化重大生产力布局，体现对产业安全的重要性。当前我国优势产业体系和优质生产要素仍高度集中在京津冀、长三角、珠三角等城市群为代表的东部地区和以重庆、成都、武汉等中心城市为代表的中西部都市圈，极端条件下容易造成关键产业链断链。进而影响整个国民经济循环。2023年中央经济工作会议首次提出建设国家战略腹地，二十届三中全会则进一步强调建设国家战略腹地和关键产业备份。本次规划纲要不仅继续提出优化重大生产力布局，同时还将提升产业链自主可控水平作为单独一节，体现出对产业安全的重要考量。
结合纲要内容，重大生产力布局优化或涵盖战略性产业、能源资源基地、基础设施等。布局优化方向看，针对高端制造、电子信息等战略性产业，空间上是更多引导其从东部向中西部、中心城市向战略腹地转移，比如成渝地区双城经济圈的电子信息、新能源产业快速崛起。同时推动京津冀、长三角、粤港澳三大区域作为产业动力源，聚焦高端环节，与中西部形成“核心研发 + 产能承接”的梯度布局。产业结构看，则重点是构建现代产业体系，推动产业结构布局实现质的跨越。针对能源资源基地，空间上优化方向是从早期的分散布局逐渐形成“西部新能源基地 + 跨区输送通道 + 东部消费枢纽”的格局。如宁夏腾格里“沙戈荒”新能源基地、华能陇东能源基地、新疆天山北麓能源基地等，分别向湖南、山东、川渝等地输送绿电。结构上则是推动以煤炭、石油等传统化石能源为主加速向清洁能源转型。基础设施则重点是开展全国算力一张网、数据基础设施等领域的布局优化。
延续“十四五”规划纲要、去年底中央经济工作会议精神，“十五五”规划纲要同样提出加快建设海洋工作。但对比“十四五”规划纲要，在具体工作部署上有所调整。其一是深远海养养殖和现代化远洋渔业提前。本次规划纲要在部署发展海洋产业时，首先提及深远海养殖和现代化远洋渔业，海洋装备制造、海洋生物医药等居后。其二是更加注重海洋领域科技创新引领作用。本次纲要新提出强化海洋战略科技力量，加强海洋科技创新，实施深海工程，提高深海进入、探测、开发、安全能力。而“十四五”规划纲要则较少提及海洋科技创新。其三是新提出推动在我国设立专门海洋国际组织。我们理解这不仅有助于维护我国海洋权益，也有助于我国参与国际海洋治理。地方来看，今年的地方两会中主要沿海省份也均提及海洋有关工作，其中广东和海南更是将海洋经济作为经济增量的重要抓手，广东提出加快打造海上新广东，海南提出加快再造一个“海上海南”。
本文摘自：中国银河证券2026年3月14日发布的研究报告《【CGS-NDI热点洞察】区域经济的5年、10大看点——“十五五”规划纲要深度解读》
评级标准为报告发布日后的6到12个月行业指数（或公司股价）相对市场表现，其中：A股市场以沪深300指数为基准，新三板市场以三板成指（针对协议转让标的）或三板做市指数（针对做市转让标的）为基准，北交所市场以北证50指数为基准，香港市场以恒生指数为基准。
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